Moralisation de la vie politique: une petite révolution se prépare

Cumul des mandats dans le temps, interdiction d’embaucher un membre de sa famille, retraite des parlementaires… Le projet porté par François Bayrou est très ambitieux. Mais de nombreux points restent à éclaircir.

« Il y a des années que je me bats avec l’idée que cette loi, nous devons l’écrire. » François Bayrou a confirmé, lors de sa prise de fonction au ministère de la Justice, que la « loi de moralisation de la vie politique » serait l’acte fondateur du quinquennat. Le Garde des Sceaux avait fait de cette loi une des conditions de son « alliance » avec Emmanuel Macron :
« Tout le monde sait ici que c’est une loi qui me tient particulièrement à cœur », a-t-il ajouté mercredi.
Le projet sera sur la table du Conseil des ministres « avant les élections législatives ». Le calendrier est donc très, très serré pour un texte qui s’annonce ambitieux… et complexe. Interdiction pour un parlementaire d’embaucher un membre de sa famille, prévention des conflits d’intérêt, fin du cumul des mandats dans le temps… Autant de mesures dont les principes figurent dans le programme d’Emmanuel Macron mais dont il va falloir trouver la traduction juridique. A peine installé, le cabinet du nouveau ministre se met d’ores-et-déjà au travail.
« Dès lundi je recevrai les associations anticorruption Anticor et Transparency International », a indiqué le ministre.
« Mon intention est de proposer un texte clair, lisible, qui changera de manière déterminante les situations qui font naître des soupçons. Je veux aller très vite pour que tous les citoyens voient quel va être le cadre de l’action publique, mise à l’abri des conflits d’intérêts. »

Qu’a promis Emmanuel Macron ?

Emmanuel Macron a fixé le cap lorsqu’il a dévoilé son programme présidentiel, le 2 mars dernier. La moralisation de la vie politique est l’un de ses six chantiers prioritaires :
« Le cinquième chantier sera celui du renouveau démocratique », écrit-il.
« Le soupçon qui pèse aujourd’hui sur nombre de représentants, le manque d’efficacité et l’insuffisante responsabilité de nos dirigeants menacent notre démocratie. C’est pourquoi je veux moraliser et responsabiliser la vie publique, et renouveler la représentation nationale. »
Le candidat a promis « une grande loi de moralisation de la vie publique », mais plusieurs textes distincts pourraient être nécessaires. Qu’a promis Emmanuel Macron ?

« L’interdiction de toute embauche par un élu ou un ministre d’un membre de sa famille. »

C’est là une réponse directe à l’affaire des emplois présumés fictifs de la famille Fillon. Actuellement, un député sur six emploie un membre de sa famille, selon les calculs du « Monde ». Le programme d’Emmanuel Macron précise que l’interdiction de recruter un parent viserait « les élus » et « tout gestionnaire de deniers publics ». C’est d’ailleurs déjà le cas au Parlement européen et dans plusieurs pays d’Europe.
Les questions en suspens :
– Il faut encore préciser ce qu’est « un membre de la famille ». Les cousins, beaux-frères, parents éloignés seront-ils concernés par l’interdiction ? Et les couples qui ne sont pas mariés ?
– L’exemple du Parlement européen montre qu’un élu peut faire embaucher un parent par un autre élu. Comment éviter un contournement de l’interdiction ?

« L’interdiction pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil parallèlement à leur mandat, pour mettre fin aux conflits d’intérêt. »

Cette mesure est, elle aussi, inspirée par François Fillon et sa florissante société 2F Conseil, dont l’opacité a suscité le soupçon. Certains parlementaires ont fait le choix de cesser toute activité de lobbying au moment de leur élection. Mais d’autres, tels Luc Chatel, Thierry Solère ou Gérard Longuet, ont maintenu (ou développé) leurs activités de conseil.
Depuis l’affaire Cahuzac, les déclarations d’intérêts des parlementaires doivent être publiées. Le programme d’Emmanuel Macron va plus loin. De la transparence, on passerait à l’interdiction :
« On ne peut pas faire la loi pour tous tout en étant, parallèlement, au service de quelques-uns », expliquait le candidat.
Les questions en suspens :
Une mesure comparable avait été votée à la suite de l’affaire Cahuzac, mais elle avait été censurée par le Conseil constitutionnel, pour qui « ces interdictions excédaient manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté du choix de l’électeur, l’indépendance de l’élu ou prévenir les risques de confusion ou de conflits d’intérêts ». Pour la mettre en œuvre, le nouvel exécutif devrait passer par une révision de la Constitution. Y est-il prêt ? Cela suppose une majorité des trois cinquièmes au Parlement, ce qui complique la donne.

« Toutes les indemnités des parlementaires seront soumises à l’impôt. »

Le programme d’Emmanuel Macron prévoit que l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) sera intégrée à l’indemnité parlementaire. A ce titre, elle serait fiscalisée (actuellement, elle est seulement soumise à la CSG et à la CRDS). L’IRFM ? C’est une enveloppe allouée aux députés « pour faire face aux diverses dépenses liées à l’exercice de leur mandat qui ne sont pas directement prises en charge ou remboursées par l’Assemblée ». Par exemple la location d’un local, l’hébergement à Paris, des costumes, mais pas les billets de train ni les taxis, qui sont remboursés par ailleurs. Son montant est considérable : 5.770 euros pour un député, 6.037 euros pour un sénateur.
Certains députés restituent les sommes qui n’ont pas été dépensées, mais ce n’est pas le cas le plus fréquent… L’enveloppe est utilisée presque sans contrôle, et sert parfois à payer des dépenses privées. « Le montant de l’IRFM contribue, pour la durée d’un mandat, à un enrichissement oscillant entre 1.400 euros et 200.000 euros », a pointé un rapport de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, publié en 2012.
Les questions en suspens :
– Fiscaliser l’IRFM revient, en pratique, à la considérer comme un revenu. Le projet de loi consistera-t-il à ajouter son montant aux 7.185,60 euros mensuels perçus par les députés, et donc à porter leur indemnisation globale à 12.955 euros ?
– La réforme suppose l’adoption d’une loi organique, conformément à l’article 25 de la Constitution.
« L’interdiction du cumul de plus de trois mandats identiques successifs. »
Pour le mandat de président de la République, c’est déjà fait : la réforme constitutionnelle votée en 2008 limite à deux le nombre de mandats consécutifs. Mais c’est la seule limitation du cumul dans le temps. Pour les autres élections, le rapport Winock Bartolone propose une limitation à trois mandats successifs. Cette proposition, qui figurait déjà dans le programme de François Hollande, est reprise par Emmanuel Macron.
Un tiers des députés sortants (35%) ont déjà effectué trois mandats et ne pourraient pas se représenter si cette règle était aujourd’hui en vigueur, selon « Le Monde ».
Les questions en suspens :
Les adversaires de cette mesure rétorquent que c’est aux électeurs de choisir leurs représentants. A eux de sanctionner les élus usés par le temps… Pour encadrer cette souveraineté, l’exécutif devra passer au minimum par une loi organique qui sera scrutée de très près par le Conseil constitutionnel. Le député Arnaud Viala (Les Républicains) considère pour sa part qu’il faut passer par une révision de la Constitution.

« L’interdiction pour tous les détenteurs d’un casier judiciaire (niveau B2) de se présenter à une élection. »

Les responsables politiques devront rendre des comptes sur leur probité personnelle », indique le programme d’Emmanuel Macron :
« Si on ne peut être fonctionnaire lorsqu’on ne dispose pas d’un casier judiciaire B2 vierge, on ne devrait pas non plus pouvoir être parlementaire. »
La réforme est déjà engagée : les députés ont voté en février dernier deux propositions de loi portées par Fanny Dombre-Coste (PS). Il s’agit d’exiger que tout candidat à un scrutin, local ou national, présente un casier judiciaire vierge de certains délits. Mais ces deux textes n’ont pas été examinés par le Sénat.
Les questions en suspens :
La jurisprudence du Conseil constitutionnel tend plutôt à élargir le droit d’éligibilité, qu’elle a aligné sur celui du droit de vote. Laissera-t-il passer une telle mesure ? Et cette règle s’appliquerait-elle aussi aux ministres ?

« La suppression du régime spécial des retraites des parlementaires. »

Les parlementaires bientôt rattachés au régime général des retraites ? Une réforme de 2010 a déjà réduit les privilèges des députés et sénateurs. Les taux de cotisation sont progressivement alignés, d’ici à 2020, sur ceux des fonctionnaires. Mais il reste des avantages. L’élu touche ainsi 731 euros par mois de retraite de base et 400 euros de retraite complémentaire après un seul mandat. En 2015, la pension moyenne versée aux parlementaires retraités était de 2.700 euros net, selon « Les Echos ». Inutile de dire que ce régime est très largement déficitaire – 40 millions d’euros provenant d’une subvention prélevée sur le budget de l’Assemblée.
A noter que le nouveau ministre de l’Economie, Bruno Le Maire, ne sera pas contre une telle réforme, au contraire : lors de la primaire de la droite, il proposait la suppression des tous les régimes spéciaux de retraire.
Les questions en suspens :
– La réforme ne pourrait pas être appliquée rétroactivement. Elle toucherait les nouveaux élus, pas ceux qui ont déjà accumulé des droits à la retraite.
– La diminution du nombre de parlementaires, souhaitée par le nouveau président de la République, aura un impact sur le régime de retraite car moins de personnes cotiseront.

Plusieurs chantiers institutionnels

Le programme d’Emmanuel Macron comporte plusieurs mesures qui ne touchent pas directement à la moralisation de la vie politique, mais qui renouvellent considérablement le fonctionnement des institutions. On ignore à ce stade si certains de ces mesures seront discutées en même temps :
– « Nous prévoirons que les nouveaux ministres, immédiatement après leur nomination, soient auditionnés par la commission permanente de l’Assemblée nationale compétente pour leur portefeuille. »
– « La présentation, par le président de la République, de son bilan national et européen une fois par an devant le Congrès. »
– « Nous réduirons d’environ un tiers le nombre de députés et de sénateurs. Ils disposeront de moyens supplémentaires pour faire leur travail. »
– « Nous obligerons les formations politiques à respecter la parité dans la présentation de leurs candidats. Nous diminuerons le financement public des formations politiques qui auront une représentation déséquilibrée en termes de parité. »
– « Nous ferons de la procédure d’urgence la procédure par défaut d’examen des textes législatifs afin d’accélérer le travail parlementaire. »
– « Nous entamerons une rénovation du fonctionnement parlementaire en limitant le nombre de mois pendant lesquels le Parlement légifère et en réservant plus de temps à l’évaluation et au contrôle de l’action du gouvernement, en s’appuyant sur les travaux de la Cour des comptes. »
– « Nous développerons la participation des citoyens. Nous demanderons aux parlementaires de mettre en place des dispositifs innovants d’évaluation du travail parlementaire et législatif (jurys citoyens, compte-rendus de mandat via les réseaux sociaux…). »
– « Nous encouragerons les communes à développer les budgets participatifs, c’est-à-dire à consulter directement les citoyens sur l’utilisation de l’argent public. »
Baptiste Legrand

NDLR :  Toutes des mesures préconisées  dans le livre de JPC :

 

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