Le gouvernement se rallie à une politique économique de droite

 

Moins d’une semaine après son investiture, l’équation économique tenue par Emmanuel Macron s’est déjà sérieusement simplifiée. En nommant deux ministres de droite à Bercy, le nouveau président de la République opte pour un programme classique de droite, fait de réformes structurelles et d’austérité budgétaire.

Moins d’une semaine après son investiture, l’équation économique tenue par Emmanuel Macron s’est déjà sérieusement simplifiée. Et rétrécie. Pendant toute sa campagne et même auparavant lorsqu’il était au ministère de l’économie, le nouveau président de la République assurait défendre un équilibre qui le distinguait, par exemple d’un François Fillon. Il plaidait certes pour des réformes structurelles et un resserrement des dépenses publiques. Mais, « en même temps », il prônait une politique d’investissement public sur fond de relance européenne, afin de contrebalancer les effets récessifs et de sortir d’une logique purement comptable des traités. Or, cette voie semble être déjà fermée. De l’équilibre il n’est déjà plus question. Le nouveau gouvernement prend la direction d’un vrai programme classique de droite, avec son mélange de réformes structurelles et d’austérité budgétaire. Point.

C’est en tout cas le premier message envoyé avec la nomination de deux responsables des Républicains à Bercy, Bruno Le Maire, chargé de l’économie, et Gérald Darmanin, chargé de l’action et des comptes publics (portefeuille qui regroupe les anciens ministères du budget, de la réforme de l’État, de la fonction publique). Deux hommes de droite pour les deux principaux ministères économiques du gouvernement

Gérald Darmanin et Bruno Le Maire lors du premier conseil des ministres le 18 mai © Reuters

Ce message est, du reste, appuyé par la disparition du ministère des finances. Il s’agit là d’une vraie rupture historique. Ce portefeuille, créé sous le Directoire, avait été remplacé sous le premier Empire par le « ministère du Trésor public », puis rétabli sous la Restauration, il était demeuré jusqu’à ce 17 mai 2017, parfois en fusion avec le ministère de l’économie. Quel sens donner à cette suppression et à son remplacement par un ministère de « l’action et des comptes publics » ? Cela signifie-t-il que nous sommes entrés dans l’ère de la start-up France, où le pays nʼest plus considéré que comme une entreprise, avec pour seules références des soldes intermédiaires de gestion censés tenir lieu de politique économique et les conseils McKinsey pour réformer l’appareil d’État ? La notion de « finances », à la différence de celle, plus étroite, de comptes publics, permettait d’apporter une vision macroéconomique qui dépassait la seule question budgétaire.

Le gouvernement renonce-t-il, cette fois, à tout pilotage macroéconomique au profit d’une seule logique comptable ? Regrouper sous le même intitulé la gestion de la fonction publique et de l’action publique dans son ensemble renvoie à l’idée que la dépense publique est forcément suspecte et n’a vocation qu’à entrer dans le cadre étroit des grands équilibres. Bruno Le Maire a, dʼailleurs, dans son discours de passation de pouvoirs, repris une métaphore appréciée des défenseurs de l’orthodoxie budgétaire : « Dans une famille, on ne dépense pas plus d’argent qu’on en gagne, je souhaite qu’en France, ce soit exactement la même chose. » Bercy n’aura donc pas d’autre fonction que d’assurer cette gestion de père de famille, fausse sur le plan économique, comme le souligne Christian Chavagneux dans Alternatives économiques, mais qui permet de vernir la rigueur budgétaire sous un apparent bon sens.

En réalité, la suppression des Finances signifie donc qu’une partie des attributions de feu le ministère des finances – cette vision économique plus large – va passer par une prise en main directe de l’exécutif, Matignon et l’Élysée, laissant à Bercy un rôle plus strictement technique de gestion des comptes publics. La politique économique semble donc appelée à se décider ailleurs qu’à Bercy. Mais si tel est le cas, qui rapportera devant le Parlement, qui discutera et contrôlera l’action et le cadre macroéconomique des finances publiques ? Le cadre change donc dans un sens clairement de rigueur et d’austérité. Les deux représentants de la droite choisis pour gérer l’économie française le confirment. Bruno Le Maire et Gérald Darmanin ont occupé des fonctions importantes au sein de LR. Tout au long de la campagne des primaires, puis de François Fillon, ils ont participé à cette folle surenchère de la droite où les uns et les autres rivalisaient pour savoir qui ferait le plus de restriction budgétaire (50, 60 ou même 90 milliards d’euros), qui supprimerait le plus de postes dans la fonction publique (200 000, 300 000 ou 500 000 emplois à détruire), qui se conformerait le plus rapidement et le plus durement aux fameux traités européens, au 3 % du PIB de déficit budgétaire, au 60 % du PIB de dette publique… Ces propositions suicidaires sur le plan économique, rejetées assez largement par les Français, y compris par les électeurs du centre et de la droite lorsque l’on observe le faible score du candidat LR le 23 avril dernier, reviennent donc par la fenêtre avec deux de leurs sectateurs aux deux postes de Bercy.

Ainsi, lors des primaires de droite, Bruno Le Maire s’était présenté comme le candidat de la rupture, avec un programme de trois kilos. Il fallait en finir, selon lui, avec la logique du « rabot budgétaire » pour rentrer dans le « dur » de la réduction des dépenses publiques et « assumer de vrais choix et de vrais abandons ». Il promettait alors entre 85 et 90 milliards d’euros d’économies en cinq ans, la suppression de l’ISF, l’abaissement des impôts sur le capital et sur les successions, la fin du monopole syndical et des emplois « temporairement rémunérés en dessous du Smic » pour les allocataires du RSA de plus de 50 ans. Une resucée du contrat première embauche (CPE) dont il avait été l’inspirateur du temps où il occupait la fonction de directeur de cabinet de Dominique de Villepin à Matignon en 2006 mais version vieux. Un programme très sévère donc, qui, certes, ne sera sans doute pas celui mis en œuvre par le gouvernement. Mais en acceptant une place dans ce gouvernement, Bruno Le Maire a sans doute obtenu également des gages conformes à sa vision générale et très libérale de l’économie. Et c’est bien celui qui portait ce programme – qui, rappelons-le, a obtenu 2,4 % au premier tour des primaires de la droite et du centre – qui va désormais être chargé de l’économie hexagonale.

Rassurer les partenaires européens

Gérald Darmanin se présente, quant à lui, comme un gaulliste social. Sur France 2, mercredi 17 mai, il a dʼailleurs prétendu avoir quitté LR parce qu’il ne « pouvait pas trouver un moyen d’exprimer cette conviction » au sein de son ex-parti. Certes, en 2012, il a été un des rares députés LR à ne pas voter en faveur du pacte budgétaire, cette règle d’or à laquelle sont censés adhérer tous les gouvernements de la zone euro et qui implique un encadrement étroit des politiques budgétaires et un chemin sévère de désendettement. Mais son opposition s’est arrêtée là. Porte-parole de Nicolas Sarkozy, corédacteur du pacte budgétaire, pendant la primaire, il a ensuite souscrit à l’essentiel du programme de la droite, y compris dans la version la plus dure représentée par François Fillon. Ses seules réticences portaient sur la hausse de la TVA, qui lui semblait pénaliser les catégories les moins favorisées. De ce point de vue, il est en accord avec Emmanuel Macron, qui préfère la hausse de la CSG. Mais sʼil a déserté la campagne de François Fillon début mars, c’est en raison des affaires et de la mise en examen de son candidat, pas sur des divergences économiques de fond.

Dans ses premières déclarations, le nouveau ministre de l’action et des comptes publics a clairement donné sa priorité, notamment sur France 2 : revenir et rester sous les fameux 3 %. Le cadre européen exige davantage, notamment une trajectoire vers un déficit structurel de 0,5 % du PIB (il devrait être à 2,3 % du PIB cette année) et un amortissement progressif de la dette. Gérald Darmanin n’en parle pas, pour le moment, mais sur CNews ce 18 mai, il s’est montré très clair : « On a beaucoup de dépenses publiques et il y a un gros déficit. On doit rassurer nos partenaires européens et protéger les plus faibles en relançant notre économie. » Cette déclaration traduit une vision particulièrement orthodoxe des comptes publics : les dépenses sont inutiles et le déficit est une entrave à la relance et donc à la « protection des plus faibles ». La priorité doit ainsi être donnée à la consolidation budgétaire. Le discours social n’est certes pas abandonné, mais il se concentre sur une protection contre les hausses d’impôts pour les plus fragiles. Rien n’est dit sur les transferts sociaux. Or, réduire la dépense publique en France, c’est couper dans ces transferts.

La suite est alors assez prévisible et devrait s’inscrire dans le cadre d’une loi de finances rectificative discutée dès l’été qui, désormais, paraît inévitable. Toutes les restrictions budgétaires vont être mises en œuvre pour atteindre dès cette année le 3 % du PIB de déficit, même en deçà si c’est possible. Pour « libérer les énergies », une grande réforme sur la taxation des entreprises et la taxation du capital va être lancée, afin d’aboutir à la suppression de lʼISF et à une « flat tax » autour de 25 %. La CSG va être augmentée afin de « taxer la rente » pour accompagner la réforme du travail et de l’assurance-chômage. Quant à la fonction publique, son intégration au ministère de l’action et des comptes publics paraît signifier qu’elle n’est plus considérée que sous l’angle budgétaire.

Les morceaux du puzzle se mettent donc en place pour conduire d’abord la politique de choc libéral que le « cercle de la raison » appelle depuis des années. Le Medef ne s’y est pas trompé. Il a applaudi la nomination du gouvernement, comme « une bonne nouvelle ». « Bienvenue au nouveau gouvernement. La tâche est immense. Agissons vite », a ainsi tweeté Pierre Gattaz, annonçant que le Medef se mettait « à la disposition du gouvernement » pour faire avancer les réformes.

Les effets de cette politique sont pourtant désormais connus et documentés : la France se prépare à engager un choc récessif de grande ampleur, qui ne pourra être atténué par la faible reprise européenne soutenue à bout de bras par la politique monétaire très accommodante de la banque centrale européenne (BCE), quʼelle se prépare du reste à réviser dans un sens plus restrictif. Dès 2012, dans un revirement spectaculaire, le FMI avait mis en garde contre les politiques dʼaustérité menées en Europe (voir notre article, la droite met au programme la récession et le chômage).

Jusquʼalors, sous l’impulsion de certains économistes comme l’Italien Alberto Alesina, le FMI, la BCE et les gouvernements tenaient pour assurer que les économies budgétaires n’avaient que des effets récessifs limités sur l’activité économique : un euro d’économie dans les dépenses publiques ne se traduisait que par 50 centimes de réduction sur l’activité économique. Certains, comme Jean-Claude Trichet, l’ancien président de la BCE, pouvait même prétendre en 2010 que l’austérité « renforçait la croissance économique ». Or, rien ne s’est passé comme prévu en Europe. La zone euro est entrée en 2011 dans une longue récession de six trimestres. La confiance, loin dʼêtre renforcée, sʼest effondrée dans toutes les économies de la zone euro. « De récents développements suggèrent que les multiplicateurs budgétaires à court terme peuvent être plus grands que prévu au moment de la planification budgétaire. Des recherches, dont il a été fait état dans les derniers rapports du FMI, montraient que les multiplicateurs budgétaires sont plus proches de 1 dans un monde où de nombreux pays s’ajustent en même temps. Des analyses suggèrent ici que les multiplicateurs sont désormais plus grands que 1 », avouait Olivier Blanchard, alors économiste en chef du FMI, estimant que les contrecoups sur l’économie pouvaient aller jusqu’à 2. En termes plus clairs, un euro de dépense publique en moins peut se traduire par une chute de deux euros dans l’activité.

La dépense publique a un effet d’entraînement bien plus grand sur l’économie que ce qui était communément admis auparavant par les institutions internationales.

Cette fois, c’est différent

Depuis, les économistes ont continué leurs travaux. Et beaucoup arrivent aux mêmes conclusions : les politiques d’austérité adoptées en même temps par la zone euro ont empiré la situation plutôt que dʼy remédier. Dans une récente étude, Christopher House, Christian Proebsting et Linda Tesar estiment ainsi que la réduction de 1 % des dépenses publiques, entraînant à sa suite la chute de la consommation, des investissements, s’est traduite par une baisse de 2 % du PIB dans les pays européens. De plus, ces plans adoptés en vue d’améliorer les comptes publics et de réduire l’endettement ont au contraire provoqué de tels chocs récessifs, que les recettes fiscales ont ralenti avec le PIB, entraînant une nouvelle dégradation des comptes publics et du chômage. Enfin, dans une étude de l’an dernier, Lawrence Summers et Antonio Fatas ont mis en garde contre les effets à long terme de l’austérité sur la croissance potentielle. Effet que l’on remarque avec éclat ces jours-ci lorsque l’on observe la faiblesse historique de la « reprise » européenne. Bref, les remèdes ont appauvri les populations européennes sans contribuer à améliorer la situation générale.

Mais, évidemment, cette fois, c’est différent, assurent les défenseurs des réformes. La légère embellie de la conjoncture dans la zone euro devrait permettre, selon eux, de contrebalancer les effets de la réduction des dépenses et des réformes en France. L’ennui, c’est que les vents contraires sont nombreux. La reprise européenne est des plus fragiles et peut se casser au moindre soubresaut mondial. D’autant que si la Commission européenne, effrayée par les mouvements populistes de rejet de l’Europe pouvant se manifester lors d’un calendrier électoral chargé, a accepté à un moment de relâcher du lest, elle semble bien décidée à reprendre la férule de la rigueur, une fois passées les élections législatives allemandes. À cela va s’ajouter la pression de la révision des traités, acceptée par Berlin. Wolfgang Schäuble, le ministre fédéral allemand des finances, a évoqué depuis mi-2015 la possibilité de confier à un « ministre des finances de la zone euro », voulu par Emmanuel Macron, la surveillance budgétaire afin dʼen finir avec le « laxisme » de la Commission. Cette dernière aura donc à cœur de défendre ses compétences par une fermeté sur le respect des traités.

Sans reconnaître publiquement les erreurs passées, la Commission européenne dit, depuis 2014, vouloir accompagner cette « remise en ordre » par des programmes d’investissements publics européens. C’est tout l’enjeu du plan Juncker de 315 milliards d’euros, annoncé en décembre 2014. Mais ce projet est fantomatique, dans la réalité. L’argent frais injecté est très réduit (21 milliards d’euros en grande partie repris sur le budget de lʼUE). Il s’agit en fait de partenariats public-privé à fort effet de levier qui, souvent, ne permettent pas d’amorcer des investissements que ne financerait pas le secteur privé, mais de venir « subventionner » des investissements que le secteur privé pourrait assumer seul. C’est ce qu’avait pointé lʼan passé une étude du think tank bruxellois Bruegel. Dès lors, l’impact de ce plan pour répondre au déficit d’investissements de la zone euro a été très réduit. Mais c’est ainsi que l’on agit en période de restriction budgétaire. La Commission a dû renoncer l’automne dernier à un plan de relance pourtant peu ambitieux de 0,5 % du PIB sous la pression de lʼEurogroupe. Ce destin pourrait être celui du gouvernement d’Édouard Philippe : réduire, faute de marge de manœuvre, l’investissement public à un mécanisme peu performant du type « plan Juncker » qui permet l’affichage de la relance, à défaut de sa réalité.

La réalité, ce sera donc une politique d’ajustement unilatéral très risquée pour la France, faute de soutien européen. Dès sa première rencontre avec Angela Merkel à Berlin le 15 mai, le nouveau chef de l’État a pu mesurer combien son projet de « new deal » européen serait dur à mettre en forme. Ses espoirs de bénéficier d’un soutien européen pour accompagner les réformes françaises ont d’emblée été douchés. Sous des dehors souriants et ouverts, la chancelière allemande s’est en fait montrée inflexible, repoussant tout changement à plus tard et refusant tout engagement ferme. Créer un budget européen commun ? Envisager de mutualiser les dépenses entre pays européens ? Lancer des programmes européens dépassant le plan Juncker ? « Je serais prête à le faire mais, d’abord, nous devons travailler sur ce que nous voulons réformer », a-t-elle répondu aux suggestions avancées par Emmanuel Macron. En langage diplomatique, surtout compte tenu du long passé allemand d’intransigeance en ce domaine et du contexte politique allemand, cela s’appelle une fin de non-recevoir

Le nouveau chef d’État français fait le pari qu’il pourra faire fléchir l’Allemagne, à condition que la France entreprenne les réformes qu’elle a longtemps promis de faire et si souvent différées. « Je crois à la confiance réciproque, a-t-il expliqué. Pour y parvenir, chacun doit faire ce quʼil a à faire. Jʼai à conduire des réformes en profondeur, nécessaires pour notre pays. » Ce nʼest quʼaprès, et seulement après, pense Emmanuel Macron, qu’il pourra exiger des changements auprès de Berlin. Mais cʼest un pari très audacieux. D’abord parce que lʼaprès élection fédérale allemande n’ouvrira pas forcément la voie à un changement rapide de position. Wolfgang Schäuble restera sans doute ministre des finances, assurant une  politique budgétaire allemande restrictive qui rend l’ajustement unilatéral plus difficile. La remontée rapide des Libéraux du FDP, illustrée par leur succès lors des élections régionales de Rhénanie du Nord-Westphalie, sur un programme ultraorthodoxe sur le plan budgétaire, les rendra-t-elle capables d’entrer dans la future coalition et donc de durcir le ton face à Paris ? Pour le moment, les sondages montrent une population allemande plutôt favorable aux plans d’Emmanuel Macron, mais cette vision est sans doute conditionnée aux réformes. Or, pour réussir, ces réformes ont besoin d’une nouvelle politique en zone euro. Mais cette nouvelle politique n’est pas d’actualité. L’équilibre qu’espère le nouveau gouvernement français risque de se faire attendre longtemps, laissant le pays piégé dans les rets d’une politique d’orthodoxie budgétaire. D’une politique de droite.

Martine Orange 18 mai 2017, Médiapart

 

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